中国无忧期刊咨询网是专业从事评职称论文发表,核心期刊征稿,核心期刊发表,学术论文发表等服务的论文发表期刊咨询网。
展开
高等教育

从近十年国家出台的文件看我国高等教育政策制定

发布时间:2020-06-24   |  所属分类:高等教育:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏
  摘要:进入中国特色社会主义新时代以来,我国已经全面开启建设高等教育强国新征程。在高等教育承前启后的这一历史节点,回望过去,把握发展轨迹,对谋划、选定下一段发展路径将大有裨益。本文基于对2007-2017年间国家出台的高等教育政策文件的分析,归纳出近十年来我国高等教育政策制定的四个特征:中央政府通过政策性文件配置资源的方式在数量比重与体制分类结构比重上占主导地位;越倾向高校内部管理的事务、越倾向由基层或市场配置的事务,中央层面的文件越趋向与多个部门协调;教育行政性审批文件仍然占据一定比重,且在学校微观管理上占据不小空间;尚未有关于教育政策评估制度的发布。认清这些特征,对未来高等教育的政策制定有重要借鉴作用。
 
  关键词:高等教育;政策制定;文件分析
 
  一、问题的提出
 
  作为发展的第一动力和民族复兴基础工程的重要结合点,高等教育的地位举足轻重。进入中国特色社会主义新时代以来,我国已经全面开启建设高等教育强国新征程。在高等教育承前启后的这一历史节点,回望过去,把握发展轨迹,对谋划、选定下一段发展路径将大有裨益。高等教育政策制定与发布是高等教育制度安排的主要内容。高等教育政策更替与演进过程推动高等教育制度的不断创新与完善。在我国高等教育体制改革中,不同类型的政策指导不同的改革实践,通过优化资源配置处理不同层级政府、不同区域内市场、不同类型学校、不同需求的社会群体之间的关系。仔细考察具体的政策文件有助于理解、把握政策制定的逻辑和轨迹,从而有助于为未来的政策制定提供参考。本文试图通过对政策性文本的分析,归纳涉及高等教育体制改革、治理权限等重要课题的变化规律。通过对2007-2017年间国家出台的政策本文分析,本文要回答的问题是:近十年来我国高等教育在政策制定上有哪些特征?
 
  二、有关高等教育政策制定及政策文本分析的文献简述
 
  过去的十年中,伴随着我国高等教育事业的跨越式发展,高等教育领域的研究也日益丰富。大量研究涉及某一专题,如高等教育大众化、高等教育国际化、高等教育体制改革、资源配置改革、高等教育投资体制改革、高等教育质量评估、高等教育治理现代化等。也有不少研究涉及高等教育事业发展微观领域。但是,关于高等教育政策文本制定的研究并不多。仅有一些关于高等教育某一具体领域的政策研究,如中国高等教育改革与发展的政策工具分析[1],产学研合作教育的政策分析[2],我国高校创业教育的制度与政策选择[3],协同创新与高校创新人才培养政策分析[4],民族预科教育政策的研究[5],以及从教育政策看中国高等教育价值取向[6]等。
 
  从研究方法看,文本分析法是一种在国际、国内政策研究领域广为应用的方法。在国际上,已有研究者专题讨论政策文本分析作为一种创新研究方法在高等教育研究中的应用[7]。有研究通过对政府文件中质量概念的分析揭示教育质量的意义和含义[8],也有研究揭示文件、实践和政策三者之间的关系[9],还有的研究将内容分析用于高等教育政策分析[10],并通过文本分析描述政策偏好[11]。在国内,有研究提出公共政策文本分析的理论框架[12],也有研究开始定量分析我国高科技政策文本[13],还有的研究集中阐述教育政策文本分析及其应用[14],并较早将政策文本分析用于对我国高等教育政策制定的分析[15]。康宁在《中国高等教育资源配置转型指标体系研究》一书中对1978-2008年高等教育体制领域文件文本进行了分析[16]。借助政策文本分析的方法,有研究回顾与反思中国高职教育改革与发展[17],透视我国高新技术政策[18],解析我国创业教育政策的价值结构[19],以及描述我国高考改革的价值取向变迁[20]。此外,研究者还通过政策文本分析,对我国民办高等教育发展[21]、我国科技成果转化[22]、“双一流”建设的价值逻辑与实践路径[23]以及高等教育行政管理体制改革[24]等课题进行了有益探索。
 
  但综观已有文献,没有发现专门针对最近十年国家高等教育政策制定的系统研究,也没有使用文本分析方法对该课题进行的研究。相对于对具体政策内容的研究,对政策制定本身的研究更为重要,它相当于对思维过程的认知,在某种意义上是高等教育研究领域的一种元认知。因此,本文旨在填补这一研究空白。
 
  三、研究方法
 
  本研究采用政策文本分析的方法,对2007-2017年间中央政府关于高等教育体制改革的各类文件进行文本分析。按照该时段,我们收集了国家出台的778件关于高等教育体制创新的政策性文件①。所获得文件来源主要是教育部官网,还有少量来自财政部官网及中央政府官网。具体包括2007-2017年期间人大、中共中央、国务院、教育部和同级政府管理部门发布的有关高等教育的法律法规及政策性文件,也包括涉及与高等教育改革发展相关的政策性文件。不包含有关上属部门的具体实施、通知要求、常规任命或一般备案形式之函文。作为公共服务政府改革的一部分,在国家近年来相继出台关于政府信息公开的条例后②,政府的政策文件发布公开比较规范,获取途径便利,因此,此次研究获得的文件来源取决于政府信息公开可取性。
 
  四、分析结果与讨论
 
  (一)发文量的类别和年代变化
 
  本研究涉及的高等教育政策文件分为六大类别:办学体制,管理体制,投资体制,招生就业,内部管理,教学体制。其中:办学体制类(含民办)政策文件有58件;涉及管理体制方面的政策文件有76件;有关教学体制(包括学位、学籍、考试、实验室管理等)的政策文件有213件;关于内部管理体制(包括人事、分配、后勤、党建、师资队伍建设等)方面的政策文件有103件;关于投资体制(包括财务管理、收费、奖励、贷款、基建等)方面的政策文件有108件;而涉及招生、考试、留学与毕业生就业创业体制的政策文件有220件,是政策文件体量最大的部分(见表1)。
  从类别上来看,招生就业体制和教学体制方面的文件数量是最多的,都超过27%;投资体制与内部管理体制文件其次,占比接近四分之一;办学体制和内部管理体制文件占比都在10%以下。对照改革开放后前30年的文件相关分析[16],发现在两个不同的时间段内不仅文件总量排序一致,而且比例基本一致。不过,近11年的招生就业体制与教学体制占比比过去高出近三个百分点,而前30年的投资体制与内部管理体制占比高出此次同类项近三个百分点。办学体制与管理体制比例结构基本相当。也就是说,40年中这六类政策文件的发布数量占比排序没有发生改变,只是招生就业与教学体制方面的文件数量大大超过以往。这是不是高等教育管理中的常态值得研究。
 
  从年度上来看,发文的年度频率呈现出明显的特征。办学体制、管理体制与内部管理体制类文件的出台在2007-2015年间比较平稳,2016-2017年骤然增加。这两年出台的办学体制类文件占11年总数的46.55%,管理体制类文件占11年总数的61.84%,内部管理体制类文件占11年总数的47.57%。投资体制类文件呈现出两头沉中间稀的状况,2016-2017年出台的文件数占11年总数的33.33%。招生就业体制和教学管理体制类年均文件数是17件与15件,而2016-2017年出台的文件数分别是11年总数的29.09%与32.86%,且在各年的发文中这两类政策文件数量都是排在前列。纵观这11年的发文情况,发文最多的年份是2016年和2017年,发文量都远远高于年均数,两年发文量分别占总量的17.10%与20.57%,接近11年发文总量的五分之一。办学体制、管理体制与内部管理体制类文件在近两年发文骤增的背后反映出中央政府治理及放权的改革力度。
 
  (二)高等教育治理的权威部门
 
  表2、表3都反映了中央相关部门在高等教育政策制定中的构成及相互关系。如表2所示,在10个中央一级或中央直属的发布高等教育政策文件的机关③中,教育部在2007-2017年间所发的政策文件占总数的70.57%,教育部和其他部门联合发文占总数的23.78%;全国人大、中共中央、国务院、中办、国办合起来的法规文件只占4.88%。如表3所示,2016年和2017年,教育部所发文件占11年发文总数的41.17%;国务院在2014-2017年中所发文件占11年发文总数的70.83%,如果加上2016-2017年中办、国办发文数,就占11年发文总数的77.42%。这一密集性发文特征与全局性改革相关,表明这届政府更加重视高等教育领域,反映了中央主管部门对规模日益庞大的高等教育事业的管理模式倾向。另外,这一时期全国人大、中共中央、国务院和军委以及国务院批转的法规文件占8.44%,表明在改革发展的不同时期,高等教育一直都是中央重视并关注的焦点。

  从我国政体及组织体例看,中央层面对高等教育政策制定的相关部门涉及全国人大及其常委会、中共中央、国务院以及所属职能部门。《高等教育法》第一章第十三条规定④,国务院统一领导和管理全国高等教育事业。第十四条规定,国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作。同时,中国共产党中央委员会作为全党全国的最高领导机构,负有对国家重大战略重要事项的决策决定权,因此,中共中央负有对高等教育的直接宏观领导决策权。2018年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,提出组建中央教育工作领导小组,该小组秘书组设在教育部。这是新一届政府在新时期加强国家教育优先战略,在全国教育领导管理体制上的重要改革。由于改革开放前在计划经济体制下形成了高等教育主要由中央集中管理,同时涉及多个行业部门管理高校的格局,即使已改革多年,经过几轮机构改革和政府管理体制变革,但沿袭传统的多头管理体制仍然制约着高等教育的不少方面。中央作出的这一党政机构改革方案正是针对上述组织与制度创新不匹配所采取的重大调整。新机构改革有望根本解决这一多头管理体制。
 
  表2还显示了2007-2017年间10个中央机关发布的高等教育政策在六个类别上的分布情况,其中:办学体制方面教育部独立发文占比为60.34%,教育部与其他部门联合发文占比为20.69%,其他中央机关发文占比近19%;管理体制方面教育部独立发文占比为73.68%,教育部与其他部门联合发文占比为18.42%,其他中央机关发文占比近7.9%;投资体制方面教育部独立发文占比为62.96%,教育部与其他部门联合发文占比为30.56%,其他中央机关发文占比近6.5%;招生就业体制方面教育部独立发文占比为80.00%,教育部与其他部门联合发文占比为17.73%,其他中央机关发文占比近2.27%;内部管理体制方面教育部独立发文占比为73.79%,教育部与其他部门联合发文占比为19.42%,其他中央机关发文占比近6.80%;教学管理体制方面教育部独立发文占比为64.79%,教育部与其他部门联合发文占比为31.46%,其他中央机关发文占比近3.76%。上述数据表明,涉及这六类体制的高等教育政策文件,主要由教育部独立发布,以占比从高到低排序依次为招生就业、内部管理、管理体制、教学体制、投资体制、办学体制;其次是由教育部联合其他部委发布的,以占比从高到低排序依次为教学体制、投资体制、办学体制、内部管理、管理体制、招生就业;最后才是由其他中央机关发布的,以占比从高到低排序依次为办学体制、管理体制、内部管理、投资体制、教学体制、招生就业。仅仅从这三个发文主管口径来看,教育部自主能够发文的依次顺序与中央层面的依次顺序多数成反向对应关系,越接近市场配置与学校内部事务的越由教育部门主管,但这类发文数量增大也值得分析;越是涉及办学和外部管理体制以及投资体制的则中央及相关部门参与就多。比如,2017年7月,教育部、中央编办等十四部门联合印发了《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》的通知,具体涉及的部门包括教育部、中央编办、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、人民银行、税务总局、工商总局、银监会、证监会。值得注意的是,投资体制类联合发文较多是好理解的,因中央部属公办高校涉及专项资金及转移支付等;但联合发文中教学管理体制类却排列第一位。详细分析教学管理体制联合发文的内容发现,虽然人才培养是高校的职能,但是近几年社会经济结构调整对人才培养有新的需求,市场的需求是高校人才调整的直接信号,中央对人才培养类别进行调整需要与其他部门协调商议。因此,怎样将配置权限让渡到区域地方是需要进一步探讨的。还有一些教学管理体制类联合发布的文件比重较大,值得研究。例如,教育部办公厅、中央文明办秘书局关于印发《全国高校文明校园测评细则》的通知,教育部办公厅、国家卫生计生委办公厅、国家中医药局办公室关于报送深化医学教育改革与发展有关材料的通知,等等。
 
  (三)联合发文较多的领域
 
  表4列出在整个高等教育体制改革的政策性文件的联合发布状况。从表4可见,联合发文占文件总量的四分之一。其中,联合发文机构最多的为办学体制类,达14家。联合发文机构达到9家和8家的发生在招生就业体制领域,且该领域联合发文数仅次于教学管理体制类的联合发文数。这不仅反映了面对学生、面对市场需要,政府介入的频率不是少了而是多了,而且也与大众化后学生数量日益增长,为确保他们顺利完成学业需要政府资助以及近年来政府重视高校创业教育与就业指导等有关。
  首先,联合发文最多的领域是教学管理体制。作为教育部主管的高校教学领域却有这么多的部门介入,几乎难以想象。教学管理体制作为2-3个部门联合发文最多的领域,反映出高校在教学自主权方面仍然存在较多的外部约束性。其次,联合发布数量较多的类别还包括招生就业体制、投资体制与内部管理体制。我国公办高校占绝大多数,因而高等教育与财政部门、发改委的政策紧密关联,与人事管理部门密切相关。教育部与财政部联合发文在联合发文总量中占比为28.38%,与发改委联合发文占比为11.15%,与人力资源与社会保障部联合发文占比为10.47%,这三个部门与教育部门的联合发文占比达到联合发文总量的50%。尤其值得注意的是,占发文总量24.81%的政策性文件都是联合发布的,且教育部与其他部委联合发布的文件占其中的96.35%。这意味着教育部在整个政策制定中,每4个文件就有1个要与其他部门协调。这既反映出高等教育牵涉国家重大战略布局的关联度增加,也与中央层面关于高等教育管理权限分布多头以及涉及改革深水区的体制性矛盾愈加复杂有关。这一“四分之一现象”与涂端午研究发现的“多达50个以上部门协调发文现象”[15]是一个规律或是权威体制的特征,还是中央职能交叉与责任划分不清,甚至体制改革不彻底、过多应该让渡的管理权限没有下放呢?虽然上级部门的文件不会签会影响下级部门和高校执行的难度,但是实质上仍然还是中央层面高等教育管理职能划分与放权没有到位问题。按照我国政府机构上下管理的一致性,省级政府管理机构在执行中央政策中,势必也同样面临省级同类部门的协商与发文程序。由此可见,制度创新在原有组织框架与程序中必定要经过来自各个方面的“制度耗散”。如果组织治理机制不能匹配相应的创新需求,所带来的制度成本不仅仅只是制度诞生成本,还包括由于组织权限不清等造成的各式成本。这种“制度耗散”现象广泛存在于改革深水区中各层级职能部门。因此,在锁定的权限范围下,制度创新周期与制度决策的层级与协调周期呈正相关,制度创新的活跃程度与制度决策的层级与协调周期呈负相关。
 
  (四)审批性政策文本
 
  表5统计了文件的四类属性:政策性、审批性、备案性、法律性。政策类文件占总量的80.98%。在其他类别划分中,直接标明审批或备案的文件才分类统计到这两类中。实际在对政策性文件的性质划定上,严格来说有不少在界别的边缘上。虽然据不完全统计⑤,总量上审批类仅占16.45%,但其中教学管理体制类却大大出乎意料,占审批类总量的57.03%。备案类文件仅占总量的2.06%。
  教育审批制度与审批项目“原都是对高等学校办学、广大学生的权益有很大影响的管理措施”⑥。这意

上一篇:我国高等教育供给发展对策研究
下一篇:我国高等教育科类结构调控: 机制分析与路径选择