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高等教育

我国高等教育科类结构调控: 机制分析与路径选择

发布时间:2020-06-28   |  所属分类:高等教育:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏
  摘要:本文讨论了我国高等教育科类结构调控面临的现实困境,从理论层面分析了科类结构问题的生成机制,提出专业审批制度、招生录取制度和拨款制度、排名和评价制度是导致问题的根源所在。在此基础上提出了重建我国科类结构调控新机制的路径选择,即:转变思路,从博弈分析中找到调控切入点;政府由行政主导转向市场监管者的角色,建立与利益挂钩的责任约束机制;改革专业审批准入制为审核备案制,把主体责任扩展到过程和结果中;改革招生、拨款制度,转向专业主导;建立第三方专业评估制度,以信息服务引导市场需求趋向合理。
 
  关键词:科类结构调控;机制;路径选择
 
  高等教育科类结构不合理是我国高等教育长期存在的顽疾,已经成了一个“牛皮癣”问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“适应国家和区域经济社会发展需要,建立动态调整机制,不断优化高等教育结构,优化学科专业、类型、层次结构”的发展目标。2015年10月国务院正式印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(国发〔2015〕64号),再次提出“要引导和支持高等院校优化学科结构,凝练学科发展方向,突出学科建设重点,通过体制机制改革激发高校内生动力和活力”[1]。优化高等教育结构、促进内涵发展已经成为政府层面乃至全社会的共识和努力的方向。但现实的状况是,科类结构问题虽已强调了多年,政府一直努力调整,但始终没有从根本上解决,科类结构不合理的问题依然突出。为此我们不得不反思调控机制问题,需要从理论上认识我国高等教育科类结构调控的生成机制,探索建立新的调控机制、选择新的调控思路和路径。
 
  一、我国高等教育科类结构调控的现实困境
 
  我国高等教育科类结构问题从上世纪80年代就已引起重视。随着高等教育管理权限的下放,问题变得越来越突出,政府不得不关注科类结构的调整。多年来政府一直在努力调整学科专业结构,试图使之适应经济社会发展需求和个人发展需要。为此政府采取了一系列优化结构的政策举措,包括修订学科专业目录、开展学位点审批改革、调整招生计划、反对升格、逐渐下放高校专业设置审批权等,最近的努力则是推动应用型院校的建设。然而,政府的调控政策并没有取得预期的成效,科类结构问题依然突出,主要集中在以下几个方面:
 
  1.盲目追求高层次现象愈演愈烈
 
  这些年几乎所有高校都把追求“更高层次”作为学校的基本战略目标。例如,在办学层次上,专科院校争升本科,学院争改大学,本科院校争上硕士点和博士点。学位授予权争到之后,就争取学校重点建设层次——省重点建设、“211工程”、“985工程”。即便到了“985工程”大学这个层次,又在争能否跻身世界大学排行榜的前500名、前100名。从某种意义上讲,这些年我国各类高校都是“为身份而活着”,把追求某种身份作为自己的目标。而很少有高校会追问自己:“我是谁?我需要什么?我应该做什么?”
 
  获得某种身份的基本途径是提高这一层次学校比较难以达到的“指标”,这些指标多数是纯学术性的。于是高等学校的办学整体上出现脱离实践的倾向,以至于我们不得不提出“办应用技术型本科院校”这样的命题。最后的结果是高等教育整体上距离社会发展的现实需要越来越远,学生就业的适应性、高校在经济社会发展中发挥的实际作用都受到影响。这样的问题强调了很多年,但始终没有根本性改变。
 
  2.普遍追求低成本、“热门”专业的状况没有根本改变
 
  不知从何时开始,一些“聪明”的高校发现,有些专业在社会上非常“热门”,办学成本很低。增设这些专业能够增加学校的专业数量,扩大学校规模,提高学校的排名位次。于是大上、快上这些“短平快”的专业几乎成为所有高校的一种“时尚”。例如,2013年,全国779所公办本科院校中,设置管理学专业的学校多达728所,即93.5%的本科院校设置了管理学;设置文学专业的学校有682所,所占比例为87.5%。部分专门性高校在没有充分考虑自身办学定位与市场需求的情况下,也盲目开办低成本专业和“热门”学科专业。2013年,全国36所农业本科院校全都开设了管理学,31所开设了文学,23所开设了艺术学;6所林业本科院校全部开设了经济学、法学、管理学和艺术学。[2]
 
  近年来这种状况的窘局已经开始显现,“热门”变“冷门”。如,2014年10月15日,教育部公布了2012年、2013年全国和分省就业率较低的本科专业名单。食品卫生与营养学、生物科学和公共事业管理等15个专业为全国就业率较低的本科专业。其中,电子商务、食品卫生与营养学、动画等近几年颇为时髦的专业榜上有名[3]。但非常遗憾的是,高考时还是会有更多考生选择这些专业,拥有这些专业的高校的日子仍然过得比较“滋润”。
 
  3.不顾条件扩规模、追求学科专业“大而全”仍然是普遍现象
 
  中国人似乎具有对“大”和“全”生而俱来的偏好,高校更不例外。一个学校规模大、专业全,似乎就意味着这个学校地位高、值得自豪。这背后也许高校只是为了增加招生规模,追求现实的规模效益。教育部教育事业统计数据显示,1994年-2012年,全国普通本科院校中,学科设置覆盖8-12个门类的由40所增加到457所,占学校总数比例从7%上升到40%。[4]但现实的结果是高校与经济社会发展的实际需求相脱节的情形越来越突出。我国当前的就业问题中,有相当一部分属于“结构性就业问题”——一方面是为招不到合适员工而苦恼的用人单位,另一方面是拿着各种各样花花绿绿的证书却找不到合适工作的毕业生。其本质是学生所学与社会所需相脱节,是大学科类结构、人才培养规格和培养质量不能适应社会的现实需要。
 
  客观地说,政府对此一直是相当重视的,也在不断强化调控力度,但主要手段仍是各种形式的审批、报备、计划和评估。80年代以来采取的种种调控手段,成效一直不够理想。问题不仅没有得到解决,相反还大有越来越严重、越来越突出的趋势。很显然,这样的调控机制可能存在问题。如果不从理论思路上厘清根源,调整原有的调控思路,这样的问题是无法解决的。
 
  二、我国高等教育科类结构生成机制解析
 
  我国高等教育科类结构调控成效不彰的原因很多,但其根本原因在于调控机制深受计划思想影响,过分相信行政力量。而在现实中,结构的形成往往是一个博弈的过程,是政府教育行政部门、高等学校、学生和家长共同博弈的结果。在博弈过程中,行政、市场、文化三种力量共同发挥作用。在长期的调控博弈中,多种力量和因素不断演化,形成我国高等教育科类结构的现实存在。
 
  1.政府以准入为重点的专业审批制度安排割裂了高校在科类结构调整中的责与利,形成单方逐利而不必承担责任的状况
 
  从制度主义和制度经济学的视角看,一种发展模式的形成具有其特定的制度背景。以准入为重点的专业审批制度,集中于输入阶段的控制,而过程和结果阶段却失控。只要通过审批,其后的行为就不需要担责。在中国社会的人情环境中,审批的篱笆经常会被各种力量突破,于是高等学校将更多的关注投向审批环节而不是专业建设的过程和结果,这必然导致丧失责任约束的情况。
 
  长期以来,我国高校学科专业设置带有比较强的政府指令性和行政色彩。高校专业设置实行备案和审批制度,长期采用的模式主要是“高校申报-主管部门审核”。政府(教育行政主管部门)是高等教育科类结构主要的、直接的调控主体,代表“国家”对高等教育学科专业设置及调整的总体格局实行强有力的控制。全社会都认为调控结构是政府的事情,自己对此并没有责任和义务。于是就出现一个有趣的悖论:政府越是强有力地调控结构,审批得以通过者的过剩风险就越小,争取审批通过的动机就越强;相反,如果没有强有力的准入控制,人人都可以预期过剩的后果,自然会控制自己进入的欲望。就像一个市场,因为政府担心供给过剩而控制供方进入,此举貌似减少了供方,但释放了供方风险,就会刺激进入的更大动机,越是控制,供方就越会千方百计地争取进入;但若取消限制,供方就会立刻意识到过剩的风险,形成进入的自我约束和控制。最终人们发现,人为控制进入的市场同样会供给过剩,放开限制的市场也不会出现严重的供给过剩。无论房地产调控还是其他价格调控,都反复出现类似的情况。
 
  从专业设置审批权限来看,目前我国高校专业设置和调整实行的是“统一管理、分级审批的体制”:专科(高职)院校的专业审批权在省级教育行政部门,本科专业的审批权在教育部,研究生专业的审批权在国务院学位委员会。在这种制度安排中,政府是唯一责任主体,高等学校事实上已经失去责任主体的意义。比如,政府认为学术性学位太多,应用型学位比例太少,于是政府严格控制学术性学位点的审批,放宽应用型学位的审批。几年后人们发现,通过各种方式扩大了学术性学位点的高校是最大获益者,而集中发展应用型学位的大学却面临应用性学位贬值的困扰。在这种制度的博弈中,只要政府“踩刹车”,其他主体都在“踩油门”,加上中国的人治环境,调控失效是必然的。唯一的区别在于:控制严则失控晚些,控制松则失控早些。最终因为审批只能增不能减,失控就成为必然。不改变这样的制度安排,真正做好结构调整是十分困难的。
 
  2.现行招生和拨款制度进一步降低了高校调控结构的责任,刺激了以追求“大而全”为目标的学科专业背离市场的盲目发展
 
  高校现行的招生录取制度仍然是计划模式:教育行政部门下达招生计划,招生部门划定分数线,高等学校在极小的选择比例内极其有限地选拔学生,通常没有特殊理由不能拒绝按分数划定的学生人群。这样一种看似稳定的招生制度,对高等学校的科类结构、质量管理控制都会产生影响,最终形成一种“反控制”的博弈结果。
 
  首先,招生录取的制度安排使得多数高校不需要更多关注自身的质量与声望。招生是按照当年计划录取人数进行的,由于实行的是按计划招生,除了最不受欢迎的少数学校外,大多数学校不存在招生困难。而政府又给予了大学各种不同的名分,从“985工程”高校、“211工程”高校到各种地方重点院校,事实上对考生影响更大的是大学的类别。对于知名大学而言,其社会声望、生源质量都是十分重要的,因此总是要关注自己在考生心目中的声望和口碑,这样可以提高其在同类院校中的相对位次;对于最差的学校而言,如果不提高质量、改善声誉,就可能面临生存危机。然而,对于90%以上的高等学校而言,无论多么努力,都无法超越政府划定的学校类别,亦难以改变自己的身份,而自身质量的提高又是缓慢的,即使提高了,成效的显现也是滞后的,在考生面前难以发挥影响。于是,对于多数高校来说,追求大而全、追求升格、追求提高身份地位较之于质量的稳步提高,更有利于扩大知名度、获取更大利益。
 
  其次,按大学投档的录取方法,掩盖了专业的差异,形成低成本、“热门”专业扩张的极大动力。现行招生是按照学校进行投档和录取的,计划也是下达到高等学校。于是就形成这样的情况:一所高等学校录取分数相对比较集中,一些学生被如愿录取到自己选择的专业,另外一些学生没有被自己选择的专业录取而被调剂到其他专业。虽然理论上学生可以不服从调剂,但这样一来几乎就会丧失录取机会,多数学生纵使不满意也只好委曲求全。这就导致中国高等学校出现这样的奇观:一些名校的弱势专业照样可以有很高的录取分数线,而另一些不太出名高校的优势专业尽管比前者强出很多,却只能录取考分更低的学生。对大学而言,只要上了新的专业,无论质量如何、水平如何,只要大学本身的地位还可以,根本就不用担心招生。大学盲目上专业、追求低成本“热门”专业非但没有坏处,还可以获得更多资源,何乐而不为?
 
  第三,以在校生数量为依据的拨款制度无视结构
 
  和质量,大大降低了结构不合理的成本。我国大学目前实行的是“综合定额+专项补助”拨款制度,在校生人数是拨款和学校收入来源的重要依据,对非重点大学而言甚至是最为主要的依据。高校只要有足够多的学生,就可以有更多的经费来源。因此,无论是新校区建设的债务,还是教职员工的福利待遇、校园环境建设等,都与学生人数息息相关。既然盲目扩大招生没有更多坏处,反而带来更多收益,大学如何不扩张?在这样的办学环境里,外延式发展成为大学最主要的发展观,这必然导致学科结构的低成本化、高层次化和“热门”化,而不太关注学生的就业质量以及学校与经济社会发展的适应程度。
 
  3.评估制度难以发挥有效约束作用,约束机制失灵、信息不对称的普遍存在加剧了科类结构不合理而又难以解决的窘况
 
  评估和信息反馈制度是调节高校科类结构的重要机制。然而,在现实的制度框架中,评估难以发挥应有作用,甚至误导公众。考生和家长难以得到高等学校的客观真实信息,自然也就形不成基于办学过程和结果的约束机制。
 
  我国现行高等教育评估主要有两类:政府主导的评估和民间的评估。前者主要是本科教学评估,也包括各种“工程”、“计划”的入选评估。虽然近年开展了学科评估,但社会影响不大。后者主要是各类大学排行等。总体来看,能够对社会和公众产生影响的主要是各种以高等学校为单位的评估活动,尤其是大学排行。大学内部结构十分复杂,不同学科专业的评估可以体现大学的水平,但以学校为单位的评估,把大学内部很难具有可比性的学术研究成果、教师等方面的因素进行各种形式的加权累加,以总和评价大学,进行排名活动。这样的评价把学科因素淹没到各种累加中,社会和公众知道更多的是大学的排名位次,却很少真正理解这些排名的真正含义。
 
  由于排名的指标更多看总量,更注重数量指标而不是质量指标,对高等学校而言,学科专业多、教师人数多、各种课题奖项多,就会使排名迅速上升。这就刺激了高校扩大规模、增加专业和提高层次的欲望,“大而全”也就成为很自然的一种追求。近年来虽然教育部组织了一些学科专业的评估活动,但普通公众很难得到或正确理解、运用这样的信息。
 
  无论是排名还是各种社会舆论,社会对大学的信息了解得不够全面,很难对高等学校提供教育的真实信息作出判断,存在比较明显的信息不对称现象。作为拥有更多信息的高等教育行政部门和高校管理者,面对缺乏信息的公众经常会采用一些迎合的方法,这也是导致结构问题愈演愈烈的重要原因之一。
 
  三、我国高等教育科类结构调控机制改革的路径选择
 
  我国高等教育科类结构的问题是在博弈中形成的,政府的制度安排、高校的实际操作以及社会和考生的选择都会对科类结构问题造成影响。现行调控机制存在制度上的缺陷,要想解决调控成效不彰的问题,就需要从机制入手来探索新的调控思路与路径。
 
  1.转变调控思路,在博弈分析中找到调控切入点
 
  我国高等教育科类结构的调控长期采用计划审批的思想,调控管理者(审批者)按照自己对各参与主体行为的判断制定政策,通过政策实现调控。但现实中,政策出台后各参与主体的行为经常超出政策制定者的预期,导致预期成效难以实现,这是以往审批制度存在的天然缺陷。调控貌似很严格,但却带来反调控的最大力量。从政策实施的角度看,解决这样的问题需要从对参与者博弈的分析出发,基于博弈中各主体的行为特点,更多地通过多方博弈而非政策预设达成调控目标,建立新的相互制衡的调控机制,在动态博弈中形成合理的高等教育科类结构。正如萨乔万尼所说:“如果我们愿意采用分类建立标准和分享责任的方法,我们就能创造一个严密负责的回应系统,包括检查、评估和向公众公开结果。”[5]新的调控机制要落实高校的调控主体地位和责任导向,同时引入对结构、质量和效益的激励和约束制度,从控制供给主导下的政府与高校博弈的制度安排,转向基于利益驱动的政府、高校、学生在市场选择机制下的三方协同发展。这就要求政府调控的思路从供给控制转向责任约束,在总体思路上放开供给,但高校需要承担相应责任,学生和社会在充分信息下自主选择。政府作为调控者、监管者主要通过信息公开和设立标准和规则引导选择,高校有完全的学科专业设置的权利,考生根据不同专业的供需状况、就业前景和办学实力选择就读高校的学科专业。
 
  2.政府的角色由行政主导转向市场监管者,以责权利重新划分为基础,建立科类结构与责任、利益的联系
 
  以往我国高等教育学科专业的调控机制是行政部门掌握计划审批权,同时也承担调控合理结构的责任。高校貌似是被动的,但高校也没有承担学科结构不合理的责任。无论整体结构有多么不合理,基本影响不到高校自身的利益。而政府虽然掌握审批权,但审批之后不能收回,同时又面临各种利益寻租的压力,不知不觉中就突破了计划目标。更何况这样的计划本身也很难真正做到科学合理。为此,新的调控机制应当参考近年来的市场改革,放开控制,交给市场博弈。这方面可借鉴美国高等教育结构与劳动力市场相互作用的动态调整的做法。美国联邦政府教育部并不具体管高等教育的层次结构和科类结构等问题,各个州和各个学校根据劳动力市场的人才需求状况自行调整其科类结构。“美国的大学和研究机构都不断进行科技发展和经济发展的研究和预测,以及劳动力市场对人才需求情况的预测,并据此来调整自己的办学方针和专业设置,以满足未来劳动力市场对人才的需求。”[6]我国政府的角色应由行政主导转变为市场监管者,政府由实施主体转移到宏观管理和制度监控,重在建立规则和秩序,强化评估和信息公开,引导高校主动优化科类结构,使之适应劳动力市场的需求,建立科类结构与责任、利益的联系,从而使专业设置的一切后果都由高等学校自己承担。
 
  我国政府要由原来直接的行政指令性调控方式
 
  转变为间接的服务性调整模式。首先,稳定招生总数、放开专业计划,各高校在招生总量内自主设置专业。其次,建立权威的专业评估制度,每年对不同高校的所有专业进行评估并公开评估信息,将各高校不同学科专业的全部家底放到阳光下,供考生自主选择。第三,强化学科专业达标评估,将不同高校的不同专业进行评估分级,不达标的亮黄牌,在招生信息中全部标示专业的评级以及是否达标。第四,强化对考生和家长的辅导,帮助他们了解高校、全面认识大学;结合政府权威的学科水平评估、各学科就业状况、未来人才供给和需求预测等信息,帮助学生和家长客观理性地选择大学和专业。最终形成以市场为主导,政府、行业、企业、高校以及社会等多元主体共同参与的动态的专业调整机制。
 
  3.改革审批准入制为审核备案制,将高校主体责任扩展到过程和结果中
 
  全面放开学科专业的审批,保留高校招生总量的计划控制,使高校真正拥有学科专业设置和调整的权利和责任。如果总量不变,对高校来说,扩展了弱势、热门专业就必然削弱优势、冷门专业,这方面的决定权完全属于高等学校。在放权的同时,每年各高校须报备不同专业的详细数据,强化数据真实性抽查,坚决杜绝重复使用数据的情况。对于数据弄虚作假的专业,当年评估一律按不合格标注。高等学校通过向权威部门提供自己的专业数据,就可以把办学信息全面向社会公开;教育部评估中心建立专业评估信息库,供社会查询;省级层面招生时印制的高校专业目录必须标注当年的专业评级情况。
 
  如此,高等学校的精力就会从争取更多专业转向把专业办得更好,一些高校就会主动削减弱势专业,对应的大学排行必然会转向专业综合实力排行,将高等学校的发展真正引导到重视学科专业建设上来。如果劳动力市场的就业需求、毕业生供需等方面的信息也能够公正、客观且具有权威性,以高校自主调整为核心、以市场调节为基础、基于社会需求的学科专业结构调控机制必然会逐步形成。
 
  4.改革招生、拨款制度,转向专业主导
 
  如前所述,我国高等学校科类结构问题的形成与招生制度有密切联系。现行以大学为单位的报考和录取制度,学生主要选择的是高校而不是专业,这样的制度把学科专业的优劣掩盖在学校的声望下,无形中造成高等学校重视学校的整体水平而轻视学科专业的建设等情形。考生主要选择的是高校,在一所高校内进行专业选择的权利非常有限,这就加剧了学科结构不合理的状况。拨款制度也主要与总量挂钩,尤其是与学生“人头”挂钩。只有扩展专业才能招收更多学生,学校规模才能扩大,而规模扩大后学校的办学经费、排名位次等就能相应提升,这当然会成为学校关

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