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高等教育

我国高等教育财政投入效率分析与对策

发布时间:2020-06-30   |  所属分类:高等教育:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏
  摘要:教育财政投入的效率是教育财政的核心问题,高等教育资源稀缺与高等教育财政投入效率不高,是我国高等教育的发展现状,本文对高等教育财政投入效率的情况、以及造成这种现状所产生的原因进行了分析,并以此提出相关的策略性建议,以提高财政投入效率,并使财政资源收益最大化。
 
  关键词:高等教育财政投入效率影响因素对策分析
 
  高等教育肩负着培养人才,承担着科研创新的重任。从公共经济学角度看,高等教育属于准公共产品,这种公共产品的性质决定了政府在高等教育的配置中具有不可或缺的重要作用。在市场经济下,这种配置作用更多的体现在财政对高等教育的投入。在我国教育资源有限、高等教育逐步走向大众化的情况下,政府对高校的拨款机制的实施和投入效率对高等教育事业的发展有着重大的影响。
 
  1.教育财政投入效率的内涵
 
  财政效率包括财政收入效率与财政支出效率。财政效率是政府为满足公众公共需要,促进公众公共福利的改善,在对财政资金进行筹集、配置和使用过程所形成的投入与产出的比例关系。而当前我们需要关注的问题是政府财政支出中运用到教育财政投入当中的那部分,即政府投入到高等教育中的资金可以发挥出的效益是多少。它可以分为教育财政资金的配置效率、运行效率及技术效率这三种类型。
 
  1.1财政配置效率的内涵
 
  教育财政配置效率是在教育财政规模既定时,教育财政资金配置去向所产生的效率及配置结果的效应。这些教育财政资金涉及到配置去向,简单来说,就是应该将资金具体配置到哪些高校或者优先配置到哪个省市哪些地区;还有教育资金配置的额数,即具体需要政府发放多少资金;最重要的是要考虑配置效率。
 
  教育财政的资金配置应该符合公众的公共教育需要,而当今基本上是政府主管部门意志决定教育财政资金配置,这种配置作用主要体现在高等院校的财政拨款上。而高校财政拨款的用途应该是以提高教育质量,改善办学条件为主。但是当前,受政绩工程的影响,部分地方政府不根据高校实际情况投放资金,而大搞“教育形象工程”,这种现象屡见不鲜,从而造成大量的教育财政资金重复投入,并且浪费现象严重。
 
  另一方面,教育财政政策是一项公共政策,地方政府作为政策执行者对于政策目标是否能够实现起到了关键作用,这取决于地方政府如何执行政策。教育财政政策的主要目标是为了有效利用教育资源,充分发挥教育财政的配置效率,而地方政府对于教育财政政策的执行力度与教育财政配置效率成正相关关系。但是,在现实情况下,有些地方政府经常以财政困难等各种理由不按规定对高校划拨教育资金。目前,我国大部分区域教育财政投入十分不足,而且近年来,有些地方反映,基层政府和有关部门会挤占、截留、平调高校教育资金,这种不良现象无疑会使得教育财政配置效率总是保持在较低水平而无法提高。
 
  1.2财政运行效率的内涵
 
  教育财政运行效率是指教育财政资金拨付过程的效率。它与资金的拨款程序环节密切相关。在现实的拨款程序中,学校在获得政府划拨的使用资金核准数额到真正使用资金,要经历相当长的一段过程。
 
  教育资金来源于不同层级的政府,在拨到高校的过程中,容易产生需要额外支付的费用,而高校要负担的这些额外成本,主要是由于政府等权力部门存在着权力设租等不法行为,一些政府部门以各种理由、各种形式设租,诱使资金使用单位来寻租,这些问题的存在严重影响了财政运行的效率。
 
  1.3财政技术效率的内涵
 
  教育财政技术效率指的是教育财政资金的使用效率,主要体现为学校财政投入与产出的比例关系。分析教育财政技术效率,主要是研究在既定的学校教育产出是否能实现财政投入最小化,或者在既定的高校财政投入下是否能实现教育产出最大化。
 
  教育财政技术效率是教育财政投入效率的核心。从教育活动的产出来看,教育财政技术效率可以包括校园文化环境、图书和教学设施水平、学校所提供课程的数量和质量、学校管理水平等,当这些要素达到一定的标准之后,相应的教育质量也能得到充分保证。
 
  政府对设立学校有基本办学条件方面的规定,如学校规模。在符合办学条件的基础上,教育生产过程中的教育财政投入所形成的教育服务产出包括这些指标:如学校开设的课程数量、教学课时数、教师的教学能力、学生学业成绩以及教学资源的利用率等,教师教学能力提高的投入直接影响到学生学业成绩的改善,这与教学活动的直接相关,这些指标也直接影响到教育财政的技术效率。
 
  2.我国高等教育财政投入效率的现状
 
  2.1教育财政拨款方式不合理
 
  建国以来,我国政府对高等教育财政先后采用了三种拨款模式。它们分别是1955年至1985年的“基数加发展”模式;1986年至2002年的“综合定额加专项补助”模式;2002年至2011的“基本支出预算价项目支出预算”模式,2011年至现在为“生均拨款加专项”的模式。
 
  第一种“基数加发展”模式,是以高校上一年所得教育财政拨款份额为基础,再考虑学校当年的经费分配额,这样的拨款模式有利于配合政府集中管理高校财政,这种模式体现了高校“统一领导,分级管理”的财务管理体制,因此缺乏透明、公平的竞争机制,不利于学校控制成本和提高经费使用效率。
 
  第二种“综合定额加专项补助”模式,简单来说就是“综合定额”和“专项补助”两部分。一部分是在校生数与生均拨款额的乘积;而另一部分,是由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费,主要是考虑学校的特殊需要。
 
  第三种“基本支出预算价项目支出预算”模式中引入了部门预算,“基本支出预算”是用来解决高校正常运转,完成日常工作任务,“项目支出预算”主要是解决学校某些专项业务活动而发生的支出,如修缮业务。这种模式没有考虑到高校的绩效因素,高校教育和科研的积极性难被调动起来,而且仍然具有第二种模式的绝大多数特质与缺陷。
 
  当前,我国现行的财政拨款模式是第四种,“生均拨款加专项补助”,这种模式类似于第二种“综合定额加专项补助”模式。
 
  对于绝大多数高等院校来说,培养成本不容易下降,要想获得更多的财政投入,只有扩大招生规模。“生均拨款加专项补助”的拨款模式参数设置单一,它容易把在校生数作为唯一的参数。高校为获得更多的教育财政拨款,就要要扩大招生规模,但与此同时,又必须有高等院校具备配套的硬件设施,如教学楼、实验楼、教学器材等等。然而,这些又需要政府花费巨额的财政投入。为院校的发展带来了沉重的财政负担。而许多高校常常压缩学生经费,如学生奖学金,贫困学生助学金得不到落实,或者由于缺乏资金使得许多学生无法正常实习,教育质量无法得到保证。
 
  2.2教育资源存在浪费现象
 
  我国教育资源存在浪费主要体现在两个方面:
 
  第一,高校经费使用率低。当前,政府对高校的财政投入不足,而部分高校往往没有将有限的经费用在刀刃上,教育经费在使用过程中存在浪费现象。
 
  目前很多省、市、自治区在高等教育投入上盲目攀比,过分追求“小而全”,重复建设专业、系、院,重复购置教育设备、仪器等,还有许多教育资源长期闲置,这种带有盲目性的资产购置造成教育投入上的严重浪费。同时,当前许多高校非教学人员的恶性膨胀,行政人员远高于教学人员,教学人员不足,在分配上也常常是行政人员高于教学人员,使得教育经费支出中人员经费比例过高。
 
  第二,高等教育资源存在浪费现象。高校的大规模扩招,最容易造成教育资源浪费。首先,社会对高校毕业生的需求是有限的,社会的需求和高校的供给存在一个长期的动态平衡当中,当社会不能吸纳所有的高校毕业生的时候,许多人就会寻找低一级的工作或找一些专业不对口的工作,使得教育所培养出来的学生专业技能难以发挥出来,导致教育资源浪费。其次,关系到高校毕业生能否顺利正常就业的前提条件是高校毕业生质量的高低,如高校毕业生必须具备社会所要求的技能。但如果高校毕业生不具备这些技能的时,就会出现“知识失业”。
 
  2.3高校之间缺乏合理竞争机制
 
  我国高等院校之间缺乏合理竞争,导致许多教育资源没有得到合理利用。首先,政府在高等教育资源的配置当中起着主导作用,而在资源分配的过程中,政府没有经过一定的公开程序,缺乏透明度,其竞争性很难体现。
 
  其次,由于学校之间缺乏竞争机制,政府通过地方行政部门、教育行政部门等环节将资金拨给学校。这种资源获取的非市场性,很容易导致高校资源竞争行为的异化,许多高校通过跑关系、走后门来争取资源,而不是靠提升自身办学竞争实力来获取办学资源。
 
  最后,在现阶段社会对高等教育的巨大需求面前,教育形成的“卖方市场”的优势,致使高校缺乏竞争压力,没有生存危机,政府的资金投入越多,越不利于高校教育质量改善,更无益于资金效益的提高和资源的有效利用。
 
  3.影响我国高等教育财政投入效率的因素
 
  3.1政府对高校间的财政投入不公平
 
  我国高校间的经费差距相当大,高等教育投入存在“马太效应”。这种现象可以从我国教育财政拨款方式中得到体现。政府给高校的教育经费当中有一项为“专项补助”。由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费,主要是考虑学校的特殊需要,并非依据资金配置的效益性,不仅具有一定的随意性,而且没有反映高等学校的实际成本,具有很浓的行政色彩。国家为了建设一批重点大学,将大量的经费划拨给几所重点大学。1979年改革开放以来,国家加大教育财政投入,为建设面向21世纪的高等院校,着重而全面实施品牌大学的教育战略,一方面,这样的战略决策为我国的教育改革和发展取得了巨大成就,但另一方面,这使得这些重点高校获得了远比普通高校更多的教育财政拨款,加剧了优质高等教育资源集中,不同高校获得教育经费的差距越来越大,甚至有些高校因得不到教育拨款而常年负债累累,这不仅对高校本身健康有序的教育发展造成了严重影响,更无益于今后我国高等教育事业的蓬勃壮大。由行政主导、国家财政经费不足等因素,造成了高等教育存在“马太效应”。在当前中国高校经费十分紧张,中国高等教育拨款依据改革亟待解决。
 
  3.2政府对教育财政资金拨款链条过长
 
  我国从1980年以后,除了中央院校仍由中央政府负责拨款经费和管理外,全国各省地方高校所需经费均由各省财政部门负责拨款,中央不再统一高校财政。按照正常的拨款程序,大部分地方高等院校的教育财政资金要从省、市最后才能到达学校,要经过多层政府部门,历时相当长。而正常的拨款程序需要经过,学校资金申请、财政
 
  部门审核、下达支付、代理银行支付、银行间清算,从教育财政专项资金拨付到资金使用单位,即各大院校;其中资金流程环节多,账户链条之长,将大大影响财政经费的运行效率。
 
  3.3高等院校内部资金配置不合理
 
  长期来看,教师队伍是高等教育质量的保障,但当前,许多高校内部管理人员太多,投入过大,高等学校内部管理效率不高。高校过分强调自我服务,追求“小而全”,机构设置复杂,教职工流动进大于出,甚至专任教师数目在短期内显示出较高的态势。我国高校不断面临着高层次人才外流,影响学校稳定和发展。面对人才流失,高校最多是采取培养费赔偿、扣留人事档案等传统约束手段进行挽留,与此同时,学校还要花大量精力和财力不断引进人才补充师资队伍。
 
  4.提高我国高等教育财政效率的对策分析
 
  4.1制定并完善相应的财政法规
 
  我国有关高等教育的立法不多,主要是《教育法》和《高等教育法》。包括但不限于这两种法律明文条款的规定,政府还应积极建立相关法规政策,为高等教育事业吸引社会资本提供基本制度保障和激励机制。首先,应明确规定各级政府对资金分配的原则,完善高等教育经费筹措法规,细化高等教育财政投入的范围,明确财政投入的比例。其次,在目前我国现行财政制度偏向于北京、上海等发达地区,发达地区本来在地方财政拨款上就高于落后的中、西部地区,而国家更多的支持将会导致地区间的差距会越来越大。因此,还要改革现行的财政分配方法,保证财政体制的公平与透明。
 
  最后,要加大高等教育法规政策执行的监督力度,我国现行的教育法中缺乏对法规执行的监督,导致高等教育财政支出随意性十分严重,所以必须加强对各级教育部门、财政部门的教育财政法律法规的执行情况的监督检查,各级政府和教育职能部门必须依法行政,不滥用权力,在各自的职责范围内各司其职。
 
  4.2改革高校财政资金拨款方式
 
  目前我国高校经费的拨款模式主要是“生均拨款加专项补助”的分配方式,由国家国务院财政部主导的划拨给国家教育部的教育经费,其主要的资金使用单位是国家教育部直属高校,这些高校是国家重点培养的对象,如“985”、“211”工程学校,而地方所属高校的教育经费则是由相应的省级财政部门划拨的。
 
  这种拨款机制是通过政府行政部门直接拨款,在运作机制上没有公开,也没有实现透明化,在很大程度上属于政府的直接运作模式。高等教育属于准公共产品,这种公共产品的性质决定高校拨款要不断处于公平和效率的动态平衡之中,才能充分利用有限的财政资源从而发挥出最好的效益。所以,必须增强拨款的科学性和透明度,我国可以在运作机制上引入拨款评估中介机构,以增加拨款的透明度,提高资金的利用效率。
 
  此外,建立有效的拨款方式要尽可能多的考虑不同类型高等院校的实际情况和各种现实因素,如考虑某些高校的学校发展潜力。要真实准确地反映高等教育成本的变化规律,要更多的考虑学校本身的特殊性和发展特色。为提高高校的教育质量,必须减少人为因素对拨款决策的影响。使得高等教育的资源配置符合透明性、公正性、有效性三个原则。
 
  4.3建立合理的高校财政监督评价机制
 
  建立合理的高校财政监督机制,不仅要从整体上加强高校财务管理,有效提高资金使用效益,弥补财政缺口,还要从细节上管理,及时提醒警觉,健全制度机制。否则,容易造成很多问题,比如会出现截留资金、私设小金库、违规收费、或者因扩大基本建设形成巨额债务而无法偿还等现象,这些不仅不利于高校的正常发展,而且会大大降级资金的使用效益,无法保证教学质量。针对我国高校在财务管理方面存在的现实问题,高校必须管理好资金,强化监督约束机制,提升筹资理财能力。
 
  高校要树立财务管理意识。高校不仅必须进一步提高财务人员的综合素质,全面履行管理职责。还应树立现代财务管理意识,健全财务管理机构,建立健全财务的各项制度,加强对校财务工作的领导,合理筹集资金,有计划使用资金。
 
  高校要加强财务控制,完善监督评价体系。改革完善我国高等教育财政体制,必须建立有效的监督评价制度,从外部创造一个鼓励竞争的环境。加强高校教育教学质量评价和财务绩效评价工作,高校的教育质量评价和绩效评价工作,可以将绩效评价指标进行量化,广泛采纳师生意见,重视社会舆论对学校的评价,尤其是要十分重视毕业生培养质量。这样可以使高校的评估深入到方方面面,有效保障高等教育的健康发展发挥。
 
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