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民事诉讼

完善商品房社区业主委员会制度

发布时间:2020-05-20   |  所属分类:民事诉讼:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏
  商品房社区的成员具有非常强的共同经济性,他们具有大致相同的经济地位和生活诉求,甚至审美情感,是一个包含地域性、互动性、共同情感和共同利益的社区共同体。
 
  同时,大多数商品房社区的成员都是建筑物区分所有权的所有权人,享有对私有住房的所有权和社区共有财产的共同管理权。这就产生了哈贝马斯所说的基于私人所有权和私人独立选择基础上的公共事务决定问题。业主委员会由业主大会通过民主程序选举产生,代表全体业主行使对社区公共事务的管理权利,是实现业主自主管理社区活动的基本形式。因此,建立完善的业主委员会制度,以正确处理、协调社区中的“公共事务决定问题”,不仅是实现我国城市社区基层民主的重要举措,也是建设社会主义和谐社区的关键环节。
 
  商品房社区业主委员会制度存在的问题
 
  由于我国业主委员会制度建立较晚,机制构建方面还有很多不成熟的地方,实践中产生了不少问题。具体包括:业主委员会无法代表业主参与诉讼活动;业主委员会与居民委员会职责不清;业主无法对业主委员会实施有效监督等。
 
  1.业主委员会缺乏独立的诉讼主体资格
 
  业主委员会是业主的自治组织,负有维护社区全体业主合法权益的责任。但是,业主委员会的法律地位却影响了业主委员会的诉讼主体资格,限制了业主委员会的维权能力。目前,只有物权法规定了业主委员会相对有限的民事诉讼能力:
 
  “业主委员会只有在业主的行为侵害社区正常生活秩序和公共利益,并经业主委员会处理仍拒不改正其行为时,才能以原告的身份提起诉讼”。除此之外,业主委员会均不能以独立主体的身份参与民事诉讼活动。这就导致司法实践中,对于业主委员会以原告身份起诉“物业公司侵害业主共有财产”之类的案件,通常会被以“原告主体不适合”为由驳回起诉。结果这类案件就只能由业主以共同共有人的身份提起诉讼。然而,根据社区管理经验,由于我国商品房社区规模庞大,业主人数众多,让所有的业主都参加诉讼几乎是不可能的。即便选举诉讼代表人参加诉讼,也需要通过业主大会的协商、选举和决定过程,确定合适的代表人选,再提出诉讼内容。其结果无疑会造成时间和人力的大量耗费,影响对业主合法权益实施救济的时效性和有效性。实践中,很多类似案件都因为确定诉讼代表人的程序过于复杂,或者业主对于诉讼代表人选难以达成共识而放弃诉讼。
 
  2.业主无法对业主委员会实施有效监督
 
  在社区物业管理方面,业主委员会集决策和执行的职能于一身,享有对社区物业管理的理论上的控制权。根据《物业管理条例》的规定,业主委员会享有代表业主选聘物业服务企业并签订物业服务合同的权利;享有监督物业服务企业履行物业服务合同的权利;同时,业主委员会还享有对公共维修基金的处置权。虽然筹集和使用公共维修基金由业主共同决定,但是具体的执行权却掌握在业主委员会手中。选择哪家企业进行维修、维修基金的分配比率和维修项目的先后次序等事项的决定权都归属于业主委员会。因此,某些物业服务企业出于获取不正当利益的目的,就会为业主委员会的主要成员寻租提供方便;业主委员会的某些成员也会因为手中的权利,主动向物业服务企业索要好处。这些行为都是以让渡社区业主的合法权益为前提的,势必影响社区的和谐、稳定。另一方面,与业主委员会的绝对控制权形成对比的,是业主委员会不健全的监督机制。目前,商品房社区中业主对业主委员会的监督机制还没有建立起来。唯一经《物权法》确认的监督方式是业主委员会向业主大会报告工作,而业主大会通常是很长一段时间才召开一次,而且是不定期的,因此这种监督机制并非常效机制,而且多属于事后监督,并不能起到事前监督的预警作用。
 
  3.业主委员会与居委会职能重叠、职责不清
 
  随着城市商品房社区的日臻成熟,特别是业主委员会制度的确立,居民委员会和业主委员会之间出现了管理重叠、职责不清的问题。实践中,居民委员会作为基层人民政府派出的自治机构,具有“双重身份”。一方面,它负有组织、管理社区居民的活动,并把社区居民的意见、主张向相关基层人民政府传递的任务。另一方面,它负有向居民传达国家意志、政府政策的任务。由此,居民委员会在一定范围内具有基层人民政府派出机构的特殊身份。这样的特殊身份,给居民委员会加上了浓重的“行政色彩”(特别是某些实行“居委会编制”制度的地区),导致居委会过度依赖上级政府,与本社区居民脱节,将上级政府的指导当作命令来执行。特别是在处理与业主委员会的关系上,往往以“上级领导”自居,直接干涉业主委员会的决定。甚至经常发生居民委员会公开宣布业主委员会的决定无效的事件,其结果不仅引发居委会和业主委员会在社区管理工作上的冲突,而且会对和谐社区的建设造成负面影响。因此,必须重新审视居民会和业主委员会在社区治理中的角色与分工,建立和谐、互助的运作模式。
 
  建立完善的业主委员会制度
 
  作为新兴的社区自治组织,业主委员会应当在和谐社区建设中发挥基础性作用。结合社区管理实践,完善业主委员会制度似应从以下几方面着手:
 
  1.赋予业主委员会独立的民事诉讼主体资格
 
  权益参与性是业主委员会的重要特征,维护业主的共同利益,是业主委员会的主要职能。而有效履行这项职能的前提,必须赋予其独立的民事诉讼主体资格。业主委员会民事诉讼主体资格主要包括:业主委员会作为民事诉讼的原告、被告和诉讼第三人的资格。具体来说,业主委员会作为民事诉讼的原告,就是业主委员会针对物业服务企业或第三人侵害业主公共利益的行为提起诉讼。而业主委员会作为被告参与诉讼的案件主要包括三种情况:
 
  第一,当业主大会或者业主委员会做出的决定侵害业主合法权益时,受侵害的业主向人民法院请求撤销的案件。第二,当业主委员会作为原告提起诉讼时,若同一案件的被告提出反诉的案件。第三,物业服务企业或第三人以业主共有财产或共同行为为标的,提起诉讼的案件。另外,在其他与业主公共利益相关的案件中,业主委员会还可能作为诉讼第三人参与诉讼。例如,租用社区公共房屋的企业与本小区物业服务企业之间的民事诉讼案件;社区地下车库的出租方与车位承租方之间的民事诉讼案件等。由于这些案件的审理结果会直接影响到社区业主的共同利益,应当允许业主委员会以具有利害关系的第三人的身份参与诉讼,使审理程序和审判结果更合理、更公平。这不仅是维护社区业主共同利益的有效措施,也是完善基层民事审判制度,体现社会主义法治的客观要求。
 
  2.建立重大事项的公示、听证制度
 
  商品房社区是城市的基本组成单位,社区业主委员会肩负着管理社区物业、保障业主共同利益的职能。从这个意义上说,社区业主委员会的工作是市政管理的重要组成部分,与基层行政组织有着千丝万缕的联系。因此,可以借鉴行政监督机制的某些做法,来完善业主委员会的内部监督机制,强化业主对业主委员会的监督。首先,建立重大事项的公示制度。公示事项包括:对本社区物业服务企业的考评结果;出租、转租业主共有房屋等事项;专项维修资金的使用用途和分配比率。公示期不少于7天,在公示期间,任何业主均可对公示内容提出自己的意见和建议。其次,建立重大事项的听证制度。一方面,建立公示听证程序。对于公示程序中业主反映比较大、争议比较多的事件,应当举行公开听证。另一方面,建立预先听证程序。对于以下事项,应当先举行公开听证,再提交业主大会表决:制定和修改业主管理规约;选聘和解聘物业服务企业;筹集和使用专项维修资金;改建、重建建筑物及其附属设施。在以上听证事项中,选聘物业服务企业是与社区业主利益联系最密切的事项,因此其听证程序也应当更加严格。
 
  听证程序应当包括以下内容:
 
  企业的资质、经营范围、从业年限、有无不良纪录、聘用费等必要公开事项;物业服务企业的所有人与业主委员会的成员间有无重大利害关系(如亲友、债权人或债务人);拟聘用(或拟解聘)物业服务企业的理由与依据。事实上,建立听证程序,就是要充分发挥事前监督的作用,使业主委员会有机会听取更广大范围内业主的意见和建议,加强其决策的科学性和透明度并充分体现全体业主的共同意愿。
 
  3.建立业主委员会成员的回避制度
 
  业主委员会是业主共有财产的管理人,只有业主委员会的委员公正、无私地履行自己的职责,才能更好地维护业主的共同利益。而建立委员的回避制度,就是为业主委员公正、无私地履行其职责提供制度上的保障。委员的回避制度,是指与表决事项存在利害关系的委员,在其个人利益与公共利益发生冲突时,应当主动向业主委员会说明清楚,并提出回避请求。
 
  笔者认为,存在以下情况时,业主委员会的委员应当回避:拟聘用物业企业负责人的近亲属、债务人、债权人;本人或其近亲属拟租用业主共有房屋的;本人或其近亲属违反业主公约,可能受到业主委员会处罚的;本人或其近亲属的私有住宅涉及共有维修资金使用的。在上述情况下,如果有利害关系的委员没有主动申请回避,业主委员会应当做出决议,要求其回避。
 
  4.理顺业主委员会和居民委员会的关系
 
  居民委员会和业主委员会是“治理”商品房社区的两方权利主体。他们之间是互助、协作的关系,而非上下级的隶属关系。首先,两者的自治基础不同。居委会是城市居民的自治组织,是我国基层民主制度的一种表现形式。业主委员会是业主的自治组织,其自治基础是建筑物区分所有权,是基于物权的私法意思自治。其次,两者并非隶属关系。虽然《物业管理条例》规定业主委员会做出的决定,应当告知相关的居委会,并认真听取居委会的建议。但是,居委会仅仅具有监督权和建议权,业主委员会的决议无须经居委会审批,居委会更无权宣告业主委员会的决议是否有效。再次,居委会与业主委员会之间应当是协作、互助关系。根据《物业管理条例》规定,在社区治安和物业管理方面,
 
  业主委员会应当与居委会相互协作,共同做好维护物业管理区域内的社会治安等工作;在物业管理区域内,业主委员会应当积极配合居委会依法履行自治管理职责,支持居委会开展工作。
 
  5.建立双元权力主体的良性互动模式
 
  正确处理业主委员会与居委会在商品房社区治理中的权力互动关系,是完善商品房社区治理机制的根本途径。而双元权力主体的良性互动,就是明析两者之间职责分工和角色定位。具体说,就是将居民委员会设定为“承担一定行政管理职能的公共组织”,而将业主委员会设定为社区物业的管理主体,使双元权力主体在各自的职责范围内,充分发挥组织功能,更好地完成组织使命。
 
  (1)将居民委员会设定为“承担一定行政管理职能的公共组织”,充分发挥其在社区治安、社区福利和社区基层民主制度建设方面的主导作用。一方面,居民委员会的成员大多是专职人员,他们每天工作在社区,对社区的治安、人口组成和周边环境相当熟悉,有利于配合公安机关维护本社区的治安工作。特别是社区中的“流动人口”,由于他们不具有业主身份,不可能由业主委员会进行组织和管理。因此,这部分社区居民就应由居委会进行管理。另一方面,居委会作为常设的基层群众组织,在社区福利工作方面发挥着不可替代的作用。居委会的成员可以随时走访社区居民,了解居民情况,及时为有困难的居民提供帮助和申请社会救济。同时,居委会担负着促进社区民主制度建设的职责。社区民主制度的建设是社会主义和谐社区建设的重要组成部分,是居委会承担的一项重要行政管理职能。居委会负有宣传党和国家的大政方针、组织本社区居民学习、讨论相关政策法规的职责。特别是基层人大代表选举期间,居委会负有组织本社区居民参加选举、保证本社区居民合法行使选举权利的职责。为保证居委会合法、有效地履行以上社区管理职责,我国法律应当明确赋予居委会“承担行政管理职能”的公共组织的法律地位。
 
  (2)将业主委员会设定为社区业主共有财产的代管组织,发挥其在社区物业管理方面的主导作用。
 
  业主委员会对社区物业的管理权来源于所有权人的直接授权,是私法自治的结果。目前,随着我国社区物业管理专业化程度的提升,业主委员会对社区物业的管理逐渐成为间接管理。具体包括:监督物业公司履行物业服务合同,对物业公司违反物业服务合同的行为提出告诉;听取业主对物业管理的意见和建议,并及时将意见反馈给物业服务企业,帮助其完善社区物业管理;依据社区管理公约对违反公约的业主进行处罚;组织社区重要事项的听证、及时公示与业主共有财产有关的重要事项。
 
  建设和谐社区就是要在社区管理中体现以社区居民为本的思想,充分发挥社区居民和居民自治组织在社区管理活动中的主动性和创造性。在社区治理模式上,应当尽快实现由政府主导型向建立政府支持与社区自治相结合的社区治理模式转变。在这种模式中,政府组织更多担负起培养、扶植社区自治组织的责任。政府对社区的管理由直接管理转变为指导、监督和协调式的间接管理,并逐渐将社区管理权让位给社区的自治组织。业主委员会制度是商品房社区居民实现自治管理社区活动的重要机制,因此,只有建立完善的业主委员会运作模式,协调好业主委员会、业主群体和居民委员会三者的关系。在明确社区管理各主体之间权利义务的基础上,实现社区治理多元权力的良性互动,才能达到建设和谐社区的目标。

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