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民事诉讼

提起海洋和通海水域污染损害赔偿诉讼主体的几个层面

发布时间:2020-05-27   |  所属分类:民事诉讼:论文发表  |  浏览:  |  加入收藏
  [摘要]传统的诉权理论随着人类社会的飞速发展已日渐显露出缺陷与不足,在环境与资源保护方面,这一问题尤为突出。海洋污染已是人类共同面临的公害,却因诉讼主体资格问题在诉权理论与诉讼实践上的链接缺失,使环境污染得不到及时有效的司法干预和救济。对该类纠纷,应对“利害关系”作扩大化解释和对起诉资格进行放宽。作为提起海洋和通海水域损害赔偿纠纷的诉讼主体,本文认为应分三个层面,一是与污染损害事实有直接利害关系的公民、法人和其他组织;二是具有海洋管理权能的行政部门;三是检察机关代表国家提起环境侵权公益公诉。这三个层面共同担当起缺失的守护神——海洋环境污染损害赔偿诉讼的原告主体。
 
  [关键词]海洋污染;诉讼主体;提起层面
 
  我国《民事诉讼法》第108条规定了起诉必须符合的条件,首要的一条便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”因自己权利受到侵犯或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方,才是直接的利害关系人。传统的民事诉讼中,民事案件的受案范围都要求诉讼主体是直接的利害关系人,直接利害关系之外的人不能成为案件的当事人,也就是说任何人不得对与自己无关的财产主张权利。近年来,随着人类社会的飞速发展,传统的诉权理论已不能适应社会发展的需要,日渐显露出缺陷和不足,在环境资源保护方面,这一问题显得尤其突出。我们有必要就这一领域的诉讼主体问题,尤其是谁来作为提起海洋和通海水域污染损害赔偿的诉讼主体问题作出进一步的探讨。
 
  一、确立提起海洋及通海水域污染损害赔偿诉讼主体的必要性
 
  海洋环境是地球整个环境的基本组成要素之一,对于人类的生存和发展具有非常重要的意义。随着社会的向前发展,人们在充分享受现代化带来的种种舒适方便之时,环境污染也像恶魔一样吞噬着人类自身的生存空间,海洋环境污染所带给人类的危害更是长远而深重的。
 
  就本文探讨的问题而言,`海洋环境污染’是指直接或间接地将物质或者能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和海上其他合法活动、损坏海水使用素质和减损环境质量等有害影响的现象。海洋环境污染已是人类共同面临的公害,目前诸如滩涂污染、海上油污、陆源污染、红树林被毁以及其它更深层次的污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生,却因没有适格的诉讼主体,或有关主体无力起诉、起诉不力,或不敢起诉、不愿起诉。从而使环境污染问题得不到及时的、有效的司法干预和保护。这都是国家的宝贵资源,谁来担当缺失的守护神?谁能作为代表国家海洋资源这样一个原告主体来起诉污染源或污染加害一方?是当前迫切需解决的问题。
 
  二、在该类案件中,对利害关系用扩大化解释和起诉资格的放宽
 
  根据传统的民诉法理论,一般的民事诉讼,必须是与案件有直接利害关系的主体才可以提起。在环境保护领域,环境要素是人类共享的“公共财产”,按照传统诉讼法的规定,任何人都不能对其主张专属性和排他性的权利,例如海洋、大气、公共风景区等。这样,当有人污染破坏环境时,便没有适格的主体可以致害行为提起诉讼。而环境保护又是全民的事业,需要公众广泛参与,传统诉讼制度对起诉资格的限制与环境保护的要求是相矛盾的。会形成一方面环境污染损害在不断加大,另一方面又没有适格的主体来提起环境侵权之诉的局面,我国的法律也会陷入对国家利益、社会公共利益保护不力的尴尬境地。因此,对诉讼主体资格的放宽显然是必要的,并且需要从多个层面探讨能提起诉讼的主体资格问题。
 
  在环境与资源保护法领域必须对起诉资格放宽限制,这已是世界各国环境与资源保护立法的总趋势。“在英美等国环境与资源保护法规中,任何人都可以向污染和破坏环境的行为提起诉讼。”[1]
 
  对当事人起诉资格的放宽,需要对“利害关系”作扩大解释,从而拓宽我国民事诉讼当事人的范围。我国权威的教科书都认为,民事诉讼的当事人,是直接的“利害关系人”和对他人的民事权利享有“管理权和支配权”的人,即民事诉讼中无论是保护自己的权利还是保护他人的权利的人。只要以自己的名义进行诉讼,引起民事诉讼程序发生、变更或消灭,都是民事诉讼的当事人。这一认识承认了民事诉讼当事人可以不是直接利害关系人而只是纯粹诉讼当事人或称正当当事人。这里为保护自己的民事权益而进行诉讼的人是直接利害关系人。非直接利害关系人是指对争议的民事权利享有管理权和支配权,为保护他人的民事权益而进行诉讼的人,如财产代管人、国有资产管理人等,他们并非案件的直接利害关系人但他们都可以成为民事诉讼的主体,其诉讼行为与诉讼结果有法律上的利害关系,他们都可以成为民事诉讼的适格当事人。这种诉讼当事人主体资格的拓宽,有助于民众及其他组织积极利用民事诉讼,获得司法救济,尤其是在环境侵权案件,如尚未构成犯罪,主管部门置之不理或尚无明确主管部门的案件,要想获得司法救济,必须扩大诉讼主体资格的范围。
 
  德国著名法学家耶林说:一切权利的前提就在于时刻都准备着去主张权利。法不仅仅是思想,而是活的力量。因此,正义女神一手持有量权利的天平,另一手握有主张权利的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力,无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存,正义女神挥宝剑的力量与操作天平的技巧得以均之处,恰恰是健全的法律状态之所在。[2]追求正义、公平和至善的法,必须要有完善的司法保障机制相配合,才能使正义、公平落到实处。
 
  在现代社会,当事人的权利、利益已越来越受到司法重视,这是经济领域平等自由观念发展而产生的结果。在注重利用法律方法解决民事纠纷的现代社会,法功能的扩大已是一个普遍的趋势,与之相伴的独立的、不依附于实体法的纯粹意义的程序当事人概念也正在被一些学者提出。同时,当前一些学者还提出了“多元诉讼主体论”,其基本观点是:实体当事人并非民事诉权的唯一主体,在特殊情况下,民事诉讼可以由实体当事人之外的其他主体享有。如对于侵害名誉权的侵权案件,最高人民法院通过判例和司法解释实际上也认可了在特定案件中诉权可由其他主体所享有的事实。在走向法制社会的进程中,司法审判不仅具有发现实体法的功能,还具有生成法的功能。在诉的利益也成为司法救济的对象,司法请求救济增大的情况下,我们不能因为起诉人不是利害关系人,来否定某个利益主体提起司法救济的正当性,某个利益主体应有权作为原告请求救济其实体利益和承认与此关联的诉讼利益。通过认可诉讼利益,实体利益也将作为法律保护的利益获得一定的权利性,在传统理论下不能成为“适格”的“当事人”,也可因为通过司法判决获得他所希望的救济结果。[3]通过审判程序来生成权利的过程,在大陆法系的德、日、法等国十分普遍。德国学者劳伦茨指出:由于存在禁止法官拒绝裁判的原则,使法官负有对制定法进行解释的义务。此外,在有非常重要的理由时,法官应越出制定法进行法的创造性补充。这一观点,体现了扩张当事人概念的合理性与必要性。这种情况下,法的漏洞补充或法官造法的过程,其实就是权利的发现或生成过程,由于在成文法中法律漏洞的客观存在,让可能不具有实体权利的主体成为程序主体,能通过程序形成权利,从而使本不适格的当事人获得胜诉判决。如果要求起诉的当事人必须适格,就不可能发现法律漏洞,也不可能进行法的创造性补充。在美国可以通过判例形成新的权利,承认“潜在的当事人”更是判例法的生命力之源。实践中有一个主要趋势,这种趋势主张只要原告人提出论断,说明被告人侵犯他人的主观权利,就足以引发一场诉讼。[4]
 
  三、提起海洋和通海水域污染损害赔偿诉讼主体的三个层面
 
  (一)与污染损害事实有直接利害关系的公民、法人和其他组织作为提起污染损害赔偿的诉讼主体
 
  传统的民事诉讼法理论明确地赋予了与损害事实有直接利害关系的公民、法人和其他组织有提起诉讼的权利。也就是说只要有污染事实发生并有损害存在,受到侵害的公民、法人和其他组织便有权提起诉讼。这一层次的诉讼主体在环境侵权诉讼中应是起诉最积极、最渴望立即寻求司法救济的一个群体。他们在环境侵权发生后其利益受到了直接的损害,在诉讼中需提出加害人污染行为已经发生并给受害人造成损失的初步证据,诉讼请求便可成立,即可成为传统意义的适格当事人启动诉讼程序。污染事故发生后,一般会有以下几项损害会与当事人有直接的利害关系,一旦造成以下几项损失,利害关系人即可提起诉讼。
 
  1、人身损害。人类生命、身体健康因环境污染破坏而受到损害后,受害人可请求致害人赔偿由此引的全部财产损失。
 
  2、防污、清污中产生的实际支出。包括人力、材料及防污、清污中因该劳动直接引起的人身伤害,受害人可请求赔偿。
 
  3、捕捞业和养殖业的损失。渔业捕捞损失主要指因污染(主要是化学污染)引起当时该区域的鱼虾回避及藻类的繁殖停滞,造成减产而形成的产量损失,其次表现为产值损失,即商业水产品的品质下降及市场供求关系的改变,导致市场价格的下降。养殖业的损失除表现为产值下降外,还表现为再生产条件的恶化。受害人应可请示赔偿直接损失、预期损失及对改善环境所需的评估支出。
 
  4、旅游、饮食服务业的损失。较大规模的化学污染,特别是油污,事实上破坏了旅游环境,使海洋沙滩失去了诱人的魅力,造成旅游及赖以生存和发展的第三产业的营利损失。发生在浴场、海上体育场的重大物理性污染也会产生以上相同的损害后果,只要损害发生就应当予以确认,并有权请求赔偿。
 
  5、工交生产损失。工业生产损失通常表现为生产成本提高和产品销售价格下跌。前者诸如设备遭受直接损失、工艺流程增加,后者主要指产品产量、质量下降。交通运输生产的损失主要由物理性污染引起的停航损失或营运不便,受害者可就以上几项损失费用请求赔偿。
 
  在环境侵权诉讼中,保护环境和受害人的合法权益、尽快消除危害、恢复环境功能应当是环境法理论和司法实践追求的目标。在环境侵权损害发生后,人类的生命、身体健康以及生态环境因污染或破坏而受到损害后,往往无法恢复,以金钱进行损害赔偿仅为消极、被动的事后补救措施。环境侵害的排除包括对即将发生的环境侵权的防止和正在发生的环境侵权的除去,才是解决问题的根本之道。
 
  就环境侵权诉讼而言,一些国家出于保护环境的需要,也扩大了公民诉权的范围,如公民可以为了保护环境而向排污者提起诉讼而不要求该公民是环境的所有权人。我国的《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这里的检举控告当然包括向法院提起诉讼。这里就对公民、法人和其他组织作为提起污染的诉讼主体资格进行了放宽,也就不仅仅限于与污染的损害事实有直接的利害关系。
 
  (二)具有海洋管理权能的行政部门对管辖范围内的海洋污染侵害,有权作为提起污染损害赔偿的诉讼主体
 
  1、涉及环保等国家利益和社会公共利益的立法,,应加大民事责任的份量
 
  从我国海洋环境污染防治立法的现状来看,从1974年1月30日国务院批准发布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》;到1982年8月我国人大常委会通过了
 
  《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999年对此法进行了修改)以及1989年12月26日颁布的《环境保护法》等,已经形成了我国海洋环境保护法律、法规体系。综观这些法律法规,在法律责任方面,明显有重行政责任而轻民事责任的倾向,《环境保护法》第35条至39条,均是规定行政部门对违法者给予不同程度的行政处罚。只在第41条中规定“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”在《海洋环境保护法》中,更是从第73条至第89条规定了各种情况下的行政处罚,仅在第90条对民事责任作了原则性规定,“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。”
 
  行政处罚固然重要,但行政处罚的份量与污染的危害后果往往不对等,在环境污染的行政处罚方式中,主要有警告、罚款、责令限期改正和采取补救措施、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照等几种方式。罚款数额一般在三、五万、十万不等,普遍严重的也在二十万元以下,最高的一项是将境外废弃物运往我国海域倾倒,处罚数是在十万元以上一百万元以下。如对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损伤的,这区区数目的处罚,怎么能消除环境污染所带来的巨大危害和后遗症呢。处罚之后,往往问题并未得到有效解决,而是了之大吉。因此,在立法上应加大民事责任的份量,使具有海洋管理权能的行政部门除运用行政处罚的手段外,有充分的法律依据运用民事诉权对污染致害者提起诉讼,以便尽可能获得与损害事实相一致的赔偿,尽可能有能力将环境损害的后遗症减轻到最低。2、《海洋环境保护法》对具有管理权的部门提起民事诉讼作了原则性规定新修改的《海洋环境保护法》在对民事责任的追究方面具有重大突破,增加了行使海洋管理权能的部门代表国家作为诉讼主体的原则性规定,在第90条第2款作了如下阐述:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该款规定,为具有海洋管理权能的部门作为海洋污染诉讼主体资格提供了法律上的依据。尽管该实体法的此项规定与现行《民事诉讼法》还有不相吻合之处,但已是能解决诉讼主体资格的重大突破。
 
  《海洋环境保护法》第五条对各部门的职责范围作了明确的规定:1、国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。2、国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究,负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。3、国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。4、国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。5、军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。6、沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理职责。根据新修改的《海洋环境保护法》第90条第2款规定,一旦有污染事故发生,相关行使海洋环境监督管理权的部门除给予侵害者行政处罚外,还有权代表国家提起诉讼,要求至害者给予损害赔偿。
 
  这里有一点值得探讨的是,具有海洋监督管理权能的部门为什么不愿起诉或起诉不力。2000年4月1日起正式施行的《海洋环境保护法》已对其起诉资格作了明确规定,但至今至少在广西范围内尚无此类诉讼。难道是没有污染事件吗?答案是否定的。
 
  以北海为例,北海现有红树林自然保护区,这种热带、亚热带海滩上由红树植物组成的森林,具有特殊的生态价值,其一可防风固沙,防护海岸。其二使海滩逐年扩大与抬升,增加陆地面积,其三红树林下的多种微生物能分解排入林内污水中的有机物,吸收有毒的重金属,从而达到净化海洋环境的作用。其四红树林下饵料丰富有利于水生生物繁衍,还成为多种鸟类的栖息地。因此,红树林素有海岸卫士之称。20世纪70年代以来,由于人们在红树林滩涂进行围海造田、建盐场、围海养殖,导致红树林被大规模破坏,红树林面积大幅度减少,为了防止人为破坏红树林生态环境,1990年国务院批准在合浦县山口建立国家级红树林生态自然保护区,虽然收到一定效果,但据一份资料显示,红树林面积依然在减少。此外,涠州岛海域由于近年大量石油开采,污染损害也不可忽视,却没有任何单位为此寻求有效的司法救济。
 
  3、应建立权利与义务的制衡机制
 
  这里有这样一个问题,在行政立法时,部门利益已加入了法律之中,在执法时也往往处处以部门利益为先,难免不扭曲法律运行的轨道。有资格提起诉讼的部门大都有权进行行政处罚。如提起环境侵权诉讼,将涉及诉讼成本问题,将耗费大量人力、时间,还有与侵害方的关系问题。行政处罚是利用行政职权,一罚了之,简单而权威。而提起民事诉讼却是把自己摆在了与对方平等的地位,心理上也就打了折扣。对此,应建立权利与义务的制衡机制,从法律上作出明确规定,如有重大污染事故发生,并且给国家造成了重大损失,相关部门不起诉或起诉不力将承担什么样的法律后果?另外,这些部门起诉后所能得到法院支持的诉讼请求中,如涉及财产利益该如何分配?是上缴财政呢还是本部门就应有支配权,这是这些部门是否愿意起诉的重要因素。其实根据权利义务对等原则,这些部门应对获得的财产利益享有支配权,一方面所获得的赔偿金可用于治理环境,形成良性循环,另一方面也可以激励这些部门积极应诉。
 
  (三)建立公益公诉制度,检察机关代表国家作为提起
 
  环境侵权民事公诉的诉讼主体
 
  这里的公益公诉,特指检察机关代表国家对侵害国家利益和社会公共利益的行为提起的诉讼。从90年代开始,类似国有资产流失、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件有越发严重之势,因诉讼主体的障碍问题使这类纠纷很少得到有效的司法保护,为了解决这一问题,我国应尽快建立民事公诉制度,由检察机关代表国家和社会公共利益提起民事诉讼,通过人民法院判决相关当事人承担民事责任,以保护国家利益和社会公共利益不受侵犯。
 
  1、自检察制度产生以来,检察机关就是以国家利益和公共利益代表的身份出现。
 
  根据我国宪法规定,检察机关是国家法律的监督者,既然能够代表国家对破坏刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉,以起诉的方式实现对刑事法律关系的监督,则同样也可以代表国家对破坏民事法律秩序、导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼。我国人民检察院提起民事诉讼应是其监督民事法律实施的职能方式之一。可以说,我国检察机关是最合适的代表国家和社会公益的诉讼主体。在涉及环境污染等损害社会公共利益的民事行为时,个体诉讼困难较大,赋予管理职权的职能部门因缺乏诉讼效益的驱动而起诉不力,使得检察机关的起诉十分必要。
 
  2、检察机关代表公益提起民事诉讼。是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法。
 
  在美国,检察官有权代表政府行使诉讼权利,对涉及政府利益和公共利益的案件提起诉讼,如名闻遐迩的美国政府诉微软公司的案件,就是检察官起诉的民事案件。以1969年环境保护法为核心的环保法规均授权检察官提起相应的环境侵权诉讼[5],在法国,其民事诉讼法典不但确立了检察官提起民事诉讼的制度,而且还具体规定了检察机关提起民事诉讼的方式、途径、程序、权利义务等。在英国,检察长为公益事项参与民事诉讼和行政诉讼,对于涉及皇家权益等四类民事案件以必要当事人身份参加诉讼,对于公共机构的越权行为损害公民权益和社会公益的行政案件,检察官可以随时介入诉讼。前《苏联检察官法》和《苏联民事诉讼法典》规定检察机关对民事诉讼实行全面干预。检察长不仅有权提起民事诉讼,也有权在任何一个诉讼阶段参加民事诉讼。[6]
 
  3、我国对检察机关提起、参与民事、行政诉讼曾经有过立法和实践。
 
  对于检察机关提起民事诉讼,可追述到建国初期,1954年9月颁布的《中华人民共和国检察院组织法》第四条第6项曾规定:检察机关“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。1957年后,由于强调检察机关作为专政工具的作用,从而停止参与民事诉讼,可以说是走向了另一个极端。我国现行民诉法未就检察机关提起民事诉讼作出规定,仅规定检察机关可以抗诉的方式对民事审判工作进行检察监督。当前,河南、湖北、福建等地检察机关对提起公益诉讼已进行了积极的、卓有成效的探索。1997年12月3日,河南省方城县检察院诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失一案,获得了法院判决的支持,这是我国第一起由检察机关以原告身份提起的公益诉讼。此后四个月间,河南省检察机关提起民事诉讼并经人民法院审结的案件达69件,检察机关的诉讼请求全部得到了支持,追回流失的国有资产近500万元。
 
  由于我国目前正处于由计划经济向市场经济的过渡阶段,如不确立检察机关提起民事诉讼的机制,许多由检察机关提起民事诉讼将更合理、更有效、更符合市场经济下法律运作规律的案件,就会处于无人起诉或行政部门分而治之的状态。如公司违规行为、垄断行为、对自然资源掠夺性开采、破坏生态环境的行为等,[7]因此,我国应尽快确立检察机关提起民事诉讼也即公益公诉的机制,检察机关为维护国家利益和社会公共利益有权提起民事诉讼,对海洋环境污染当然也有提起民事诉讼的主体资格。当然,为节约诉讼成本,在前两个局面的诉讼主体未起诉或起诉不力的情况下,检察机关就应启动公益公诉程序,向环境侵权者追究民事责任。
 
  [参考文献]
 
  [1]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社,1999.
 
  [2]德.耶林.为权利而斗争[M].
 
  [3]肖建华.寻求独立的诉讼主体地位[J].现代法学,2000,(4).
 
  [4]同上.
 
  [5]王开洞.民事检察学[M].北京:中国检察出版社,1996.
 
  [6]陈荣斌.检察制度的理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,1990.
 
  [7]江伟,段厚省.论检察机关提起民事诉讼[J].现代法学,2000,(12).

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